一、问题的提出

行政性垄断行为是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，在经济活动中排斥、限制正当市场竞争的行为。《反垄断法》第五章明确规定了“滥用行政权力排除、限制竞争”的具体行为，但2024年最高人民法院出台的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》却没有对行政性垄断的问题做进一步解释，一方面是由于行政性垄断的司法案件较少，另一方面也因为民事主体极少关注行政性垄断的相关条文。

当下，随着教辅行业的快速发展，越来越多的民营图书企业开始编纂考试类教辅图书，从2020年开始，经济科学出版社作为“官方教材”的出版社开始大面积起诉民营图书企业著作权侵权，并获得胜诉判决 ，后来越来越多的“官方教材”出版社开始进行批量维权诉讼，如中国建筑出版传媒有限公司（俗称建工社）、应急管理出版社有限公司、中国计划出版社有限公司、中国财政经济出版社等陆续就“官方教材”向民营图书企业主张侵权诉讼并获得支持。起初，被诉侵权图书的出版社作为唯一被告，并未积极应诉，也未对侵权案件进行全面抗辩，因为其与民营图书企业有出版合同，出版合同都会明确侵权赔偿全部由民营图书企业承担，故被诉图书的出版社并不会在意侵权诉讼进展，导致前期诉讼大量高额判决。但随着越来越多的民营企业重视自身图书研发，并组建自身的编写团队，委托众多业内教授、专家出面编纂教辅图书，此类侵权案件的出现势必会影响教辅行业的发展，并且已经出现“官方教材”垄断整个市场的苗头，本人在深入研究教辅图书案件后，发现所谓的“官方教材”的权利来源在各行政部门，且在各类教辅图书案件中，各官方出版社均将“官方授权”文件作为权属证据提交，这就涉及教辅图书案背后是否涉及行政性垄断事宜。

不可否认，完全的盗版图书一定构成侵权，但是若民营图书企业，按照考试大纲的要求，独立编纂，符合独创性的要求，就不必然构成侵权。但各行政部门，以财政部会计资格评价中心负责的会计教辅图书为例，会在自身官网中宣传官方教材、并给考生指明购买渠道，为了创造侵权接触性可能，会刻意延迟考试大纲的颁布日期，但在考试大纲颁布之前，所谓的“官方教材”就可以由官方出版社经济科学出版社出版发行，那么民营图书创作巧合可能性就无法成立，在相关案件中，官方出版社甚至明确表示，官方出版社每年需向会计资格评价中心缴纳几千万的许可费用，以期法院能够给予足够高的赔偿额，种种行为都反映出官方出版社欲垄断市场的目的，并利用知识产权的特性，利用各官方渠道的宣传，实质上已经垄断了教辅图书行业，那么行政部门对于自身组织的资格类考试，授权给官方出版社，并获取高额许可费用的行为，是否属于行政性垄断，就值得探讨。本文作者，认为以上官方行政部门的行为，可以构成行政性垄断。

二、“滥用行政权利”与“排除、限制竞争”的认定

滥用行政权力，通常是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。

司法实践中，“滥用行政权力”审查标准大体可以分为以下几种情形：无上位规范依据；超越职权；滥用职权；违反法定或正当程序；明显不当；构成违法行政行为。在判断滥用行政权力时，有多数人会参照行政法中相关认定的标准，即（1）行政行为是否违反公平公正对待原则，本质上要求行政机关或授权的事业组织，平等对待行政相对人，不偏私、不歧视；（2）行政行为是否违反考虑相关因素原则，行政机关或授权的事业组织在作出行政决定和作出行政裁量时，只能考虑符合授权目的的相关因素，不得考虑不相关因素；（3）行政行为是否违反比例原则，行政机关或授权的事业组织实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者都处于适度的比例。（4）行政行为是否违反法定目的，即工作人员通常都表现为主观故意，假公济私等情形。虽然“滥用行政权力”一词出现在行政法与反垄断法中，但并不能将二者等同，反垄断法中的滥用行政权力应当包含行政部门滥用行政特权从事相应民事行为。滥用行政权力仅仅是认定行政性垄断的表现形式之一，但不是绝对的核心要素。

回到教辅图书的案件中，虽然我国《著作权法》并不排除行政机关的创作行为，也就意味着行政机关或者授权的公共事务组织能够创作相应的考试教辅图书。但在《行政许可法》第五十四条第二款有明确的规定：“公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。”该条规定，明确指出公民特定资格的考试中，行政机关或行业组织不得指定教材或者其他助考材料。而在多数教辅图书案件中，官方出版社多次强调，正是基于对官方出版社背后行政机关或公共组织的认可，所以使得相关的消费者从内心深处就认定官方出版社的教材就是官方考试的指定教材，那么在这背后，行政机关或授权公共事务组织是否存在滥用行政权力的行为，就值得深思，本文认为，行政机关存在滥用行政权力的行为，具体表现如下：

（1）行政机关组织编写教材，并在颁布考试大纲之前，让官方出版社率先拿到最新的考试大纲内容，让官方出版社享有得天独厚的在先优势，人为创造著作权侵权接触可能性的条件。《行政许可法》中，行政机关颁布考试大纲是其行政行为，故纳入《行政许可法》第五十四条的规制，但行政机关滥用自身颁布考试大纲的特权，让官方出版社（本质上也是民营经济组织）提前获得考试大纲，这本身就是滥用行政权力的表现，以会计类教辅图书为例，在不少案例中，在（2024）粤0305民初3769号案件中，官方出版社的权利图书《2022年中级会计资格会计实务》《2022年中级会计资格经济法》《2022年中级会计资格财务管理》是于2022年1月正式出版发行，并于2022年2月第一次印刷，但在财政部官网中，查询到2022年中级会计资格考试大纲颁布的官方时间为2022年3月9日，经过比对，官方出版社的权利图书完全按照最新的2022年考试大纲编纂，很显然，作为资格类考试的组织者财政部，在考试大纲颁布之前，就利用自身的特权，给官方出版社提前拿到最新的考试大纲。甚至在部分案件中，财政部颁布的考试大纲是在12月，但官方出版社在当年11月就能够出版发行最新《考试大纲》。在此，需要特别说明的是，以往民营企业之所以图书卖得比官方教材好，主要是因为考试大纲颁布之后，民营企业会迅速组织各领域专家，在短时间内编纂教辅图书，从而在最少的时间内，让学者学习到最新的考试大纲内容，也正因为民营企业出书快，官方教材出书慢，故以往案件中，官方教材都会拿上一年度的权利图书起诉当年度的民营企业图书，以达到接触可能性的认定条件，但随着行政部门意识到接触可能性的风险，故现在都会延迟颁布考试大纲，让民营企业无法尽快出书，但官方出版社却能够提前拿到当年度的教材内容，提前发布图书，所以行政机关的该行为也人为制造了接触可能性，损害民营图书企业的利益。

（2）行政机关组织编写教材，在考试大纲正式颁布之前，就在官网中公布最新教材的变动内容，并一切都以官方教材的页码作为修订公告的参照，本质上，行政部门给官方出版社的教材站队，并利用自身的威信，让学者必须参照官方教材的修订内容。如在初级会计类考试教辅图书案中，作为初级会计考试的组织者，财政部授权会计资格评价中心负责评价初级会计资格的相关考试，在财政部会计财务评价中心官网中，其开设专门的“考试用书信息”一栏，其中会公布当年度辅导教材调整修订的主要内容，且其中会标注第一章，第几页，第几行调整为最新的内容考点，其调整的内容据查都是官方教材对应的页码和行数，故行政机关利用自身的特权，让官方教材进一步获得“官方”的背书，并指定修订内容必须参照官方教材文件。

（3）行政机关组织报考资格考试时，均会宣传教辅图书的售卖信息，并指明官方教材出版社，定价，书号等内容。实际上，行政机关的种种行为，已经使得不特定的消费者，误认为官方教材就是公民资格类考试的指定教材。

（4）行政机关将编写的教材，独家授权给官方出版社，并明确载明行政部门独家授权了官方出版社。如《普通话水平测试》教辅图书案件中，作为授权的公共事业部门，国家语委普通话与文字应用培训测试中心，就将《普通话水平测试实施纲要》独家授权给语文出版社，行政部门，利用自身的特权，颁布普通话水平考试大纲，并在官方公告中，明确普通话水平考试试题全部来自于语文社出版发行的《普通话水平测试实施纲要》，这也是一种滥用行政特权，赋予官方出版社的垄断权。

行政机关或授权的公共职能的组织，虽然没有明面上作出行政行为，但是其滥用自身的行政特权给予官方出版社得天独厚的先天优势，本身也应归到滥用行政权力的范畴。

（未完待续）